Perché gli Stati Uniti guideranno ancora l’ordine globale

Poche nazioni hanno mantenuto nel tempo un ruolo egemonico analogo a quello degli Stati Uniti, prima raggiungendo poi conservando la leadership della comunità internazionale. Superato il venir meno dell’Unione Sovietica, l’indirizzo liberale americano della democrazia e dell’economia si sta rivelando la via che le nazioni devono percorrere per il proprio sviluppo. L’America al tempo stesso costituisce il simbolo inossidabile dell’ascesa e del progresso, che resiste anche alla crisi di governance – e non di sistema – dell’ordine liberale.

Ho visto il futuro e so che funziona” fu il commento del giornalista statunitense Lincoln Steffens che incontrò Lenin visitando l’Unione Sovietica ai suoi albori. Colpito dall’incredibile potenziale di questa nuova realtà, la descrisse così. Il commento di Steffens anticipa due punti dell’argomento generale di questo lavoro. In primo luogo qualsiasi teoria sul progresso e sul suo raggiungimento non regge alla prova della storia. Ma, ed è il secondo punto, va riconosciuto come l’esperienza statunitense sia, allo stato dei fatti, l’esperimento politico ed economico di modernità e progresso più longevo. La tesi è che l’America continuerà a mantenere il proprio ruolo egemonico, in virtù delle intrinseche caratteristiche liberali, in un ordine internazionale mutato ma comunque votato al progresso economico e politico.

L’eccezionalismo americano

Una irresistibile ascesa

La storia liberale degli Stati Uniti ha inizio nel 1618, quando la Virginia Company – la società voluta da re Giacomo d’Inghilterra per colonizzare il Nuovo Mondo – libera i coloni dai contratti-capestro e assegna loro la terra posseduta. L’anno seguente viene loro concessa un’assemblea di autogoverno ed ha inizio il percorso che porterà anche le altre colonie alla lotta contro la tassazione. Nel settembre 1774 a Filadelfia si riunisce il primo congresso continentale, dando inizio al boicottaggio delle merci e all’affrancamento dal dominio britannico, sfociato nella rivoluzione che si concluderà con la piena indipendenza. La costituzione, che viene redatta nel 1787, chiarisce i vincoli e la separazione dei poteri che serviranno ad arginare qualsiasi deriva assolutista. Questa è dunque la prima congiuntura critica che indirizza gli Stati Uniti verso il progresso.

Come verrà chiarito in seguito, un sistema democratico è naturalmente propenso all’innovazione. Nel XIX secolo gli Stati Uniti sfruttano sapientemente le tecnologie della rivoluzione industriale, incentivano l’uso dei brevetti ed espandono con rapidità l’attività bancaria e l’intermediazione finanziaria. Il paese inizia dunque a fondarsi su istituzioni inclusive: centralizzazione, pluralismo, innovazione tecnologica, rispetto della proprietà privata, giustizia equa e imparziale. Ogni individuo ha possibilità di iniziativa imprenditoriale e sceglie liberalmente la propria occupazione; lo stato favorisce l’acquisizione di competenze ed istruzione, su cui fonda il proprio progresso.

Un sistema che funziona

La proposta interpretativa di questo lavoro ipotizza che una società costruita su un sistema di istituzioni politiche liberali generi forze che contrastano l’allontanamento da mercati inclusivi. A loro volta istituzioni economiche inclusive preparano il terreno perché possano germogliare politiche liberali. Questo è il cosiddetto circolo virtuoso, un elemento fondamentale della teoria di Acemoglu e Robinson, che garantisce ad un paese la prosperità politica ed economica. Gli Stati Uniti hanno dimostrato in almeno due occasioni che il modello funziona.

A metà del XIX secolo si assiste a un’importante crescita economica del nord degli States, grazie alle attività imprenditoriali dei robber barons, affaristi con monopoli rilevanti in molti settori. In risposta a questa chiusura del mercato nascono prima il movimento populista e poi quello progressista, che fanno approvare diverse leggi volte a regolamentare i trust. Altre importanti istituzioni sono volute dal presidente Theodore Roosevelt e dai suoi successori. Le forze politiche riescono quindi a correggere la deriva monopolista della propria economia.

Nel 1932 viene eletto alla presidenza il democratico Franklin Delano Roosevelt, nel pieno della Grande Depressione. Il presidente dà vita al New Deal, una serie di riforme per dare impulso all’economia con un aumento della spesa pubblica e maggiori tutele per i lavoratori. Tuttavia il primo articolo del National Industrial Recovery Act viene bocciato dalla Corte Suprema perché incostituzionale. A seguito di una forte legittimazione popolare (rieletto nel 1936 con il 61% dei voti), Roosevelt attacca duramente i membri del tribunale supremo, che a suo parere ostacolano i progetti del governo per risollevare il paese. Propone dunque il Judiciary Reorganization Bill, per sostituire i giudici a lui ostili imponendo loro il pensionamento. Nonostante l’ampia maggioranza nei due rami del Congresso di cui gode il suo partito, la proposta viene respinta. Anche in questo caso le istituzioni politiche inclusive hanno resistito ai tentativi di minaccia alla loro stessa esistenza.

Ristabilire l’ordine

Concluso il secondo conflitto mondiale gli Stati Uniti instaurano un nuovo ordine aperto, benevolo e stabile, governato per mezzo di tre metodi concorrenti: equilibrio, comando e consenso. Il sistema è di tipo gerarchico e fa uso sia di regole sia di relazioni. L’ispirazione liberale che lo contraddistingue è determinata da erogazione di beni pubblici, cooperazione basata su regole condivise, opzione di voice e reciprocità diffusa.

Per l’instaurazione di questo nuovo ordine, il governo americano guidato da Franklin Delano Roosevelt e poi da Henry Truman decide che il nuovo ordine mondiale sarà guidato da sette logiche sostanziali, in parte desunte dalla precedente esperienza storica: apertura dei mercati, sicurezza economica e patto sociale, cooperazione multilaterale istituzionalizzata, sicurezza cooperativa, solidarietà democratica occidentale, diritti umani e progressismo, leadership egemonica americana. Le istituzioni liberali che avevano portato l’America al progresso politico ed economico vengono trasposte al contesto internazionale, in cui gli stati europei – anche i vincitori – avevano rinunciato a ogni velleità di potere.

L’aquila solitaria

La deriva di un continente

Nel 1945 gli stati europei, vincitori e sconfitti, sono privi di gran parte delle risorse economiche necessarie alla sopravvivenza e il loro assetto politico è azzerato. Gli Stati Uniti adottano una strategia improntata all’interdipendenza, col fine di scongiurare definitivamente l’emergere di strategie di bilanciamento che in precedenza non erano servite a evitare il conflitto. La leadership statunitense gestisce ed influenza gli stati europei, rinunciando a parte delle proprie prerogative sovrane, ma garantendo credibilità e protezione al sistema a cui gli stati secondari aspirano a partecipare.

Il sistema di governance americana si basa su una serie di istituzioni multilaterali (di cui oggi resta operativa solo la NATO): s’instaurano dei patti egemonici – formali e non – in cui gli stati accordano il proprio sostegno all’ordine e riconoscono il ruolo gerarchico di primus inter pares agli Stati Uniti. Il sistema garantisce accordi sul piano della natura politica e di sicurezza. Nel primo caso si assicura una limitazione all’esercizio della potenza statunitense a favore di una più efficiente cooperazione, la cui legittimità viene garantita dalla natura democratica e liberale del dominante. Nel secondo invece sono gli Stati Uniti a dover operare perché gli stati europei non finiscano vittima del dilemma della sicurezza (soprattutto nei confronti della Germania) e perché integrino le proprie economie, anche favorendo un mercato interno protetto.

Alla fine della Guerra fredda viene meno l’assetto bipolare che per lungo tempo ha determinato l’assetto del sistema internazionale. La data simbolica è il 1989. Nonostante un cambiamento così radicale, il sistema a guida statunitense non solo continua ad esistere ma si afferma come vincitore. Il focus strategico non è più l’Europa attraversata dalla Cortina di ferro e cambiano i legami che gli Stati Uniti vi mantengono da quarant’anni.

Restare soli, agire da soli

Gli Stati Uniti si trovano inaspettatamente a esercitare un ruolo egemonico senza potenziali rivali. Negli anni ’90 cresce l’inquietudine per l’unipolarismo americano: il ministro francese degli esteri Hubert Védrine vi fa riferimento come a una hyperpuissance. Tuttavia un decennio più tardi gli attentati dell’11 settembre mettono in luce la debolezza dell’iperpotenza dell’egemone, la cui risposta in chiave di war on terror è oggetto di aspre critiche, quantomeno nella decisione unilaterale di attaccare l’Iraq. Nonostante gli interventi militari vengano legittimati dalla difesa dei diritti umani (con un ulteriore modellamento delle norme di sovranità), ci si interroga sul significato e sul ruolo della Comunità internazionale, in cui gli Stati Uniti mantengono una posizione di preminenza politica, ma soprattutto militare. L’ordine liberale inizia dunque a mostrare problemi di funzionamento: oltre all’erosione della sovranità e alla diffusione di norme internazionali sui diritti umani, la presenza di nuove minacce e forme di violenza collettiva mettono in crisi l’autorità del sistema.

La dottrina Bush si è rivelata fallimentare in quanto insostenibile, per problemi di coerenza, capacità e legittimità. Lo spettro di uno scenario imperiale, la lettura errata della realtà di potenza e l’assenza di un consenso univoco hanno impedito la creazione di un sistema egemonico unilaterale e unipolare. Le successive elezioni hanno imposto un cambiamento di direzione, dimostrando ancora una volta come il circolo virtuoso delle istituzioni inclusive possa garantire in parte anche la stabilità dell’ordine globale.

Una svolta multilaterale

La nuova amministrazione Obama ha dimostrato fin da subito il cambiamento di rotta, con un maggiore coinvolgimento multilaterale, dando nuova voce al G20, fino al 2008 limitato ai ministri delle finanze e poi divenuto un incontro formale tra capi di stato e di governo, che sostituisce il G8 sui temi economico-finanziari. Non è un caso che il G20 abbia contribuito alla riforma delle quote di partecipazione al capitale del Fondo Monetario Internazionale, determinando così un accrescimento del 6% del peso relativo dei paesi emergenti. Sul piano economico l’America inizia a riconoscere una riduzione della propria supremazia in favore di potenze regionali emergenti.

Nel contempo, sfide alla sicurezza hanno investito, per varie ragioni, il ruolo egemonico, intaccato dalla difficoltà di assistere a palesi violazioni dei diritti umani (come in Siria), senza poter agire contro la minaccia. Si è dunque realizzata la previsione di Joseph Nye, sul piano delle risorse materiali, sul paradosso del potere americano, secondo il quale gli Stati Uniti costituiscono una minaccia tale da non avere rivali, ma non sufficiente per risolvere i problemi globali senza il supporto degli altri paesi. Ciò dimostra che non solo nella dimensione economica, ma anche in quella relativa alla sicurezza gli Stati Uniti hanno visto diminuire la propria hyperpuissance.

Come fallisce (e non fallisce) una nazione

Nei primi due paragrafi sono state spiegate le ragioni del successo americano e della sua egemonia senza eguali, osservandone le ultime criticità. Dunque, in termini più generali, quali sono i motivi del successo di una nazione? E, al contrario, quali le ragioni del suo fallimento? Dare una risposta a queste domande può aiutarci a individuare meglio le prospettive della Comunità internazionale.

Stati che non lo erano

In un saggio pubblicato da Daron Acemoglu e James A. Robinson viene affrontato il problema degli stati e del loro sviluppo, cercando le ragioni del fallimento di alcuni rispetto ad altri, in un’ampia prospettiva storica. Secondo gli autori lo stato fallisce quando viene amministrato in modo estrattivo, ossia da una élite che detiene il potere politico ed economico in un sistema istituzionale non sufficientemente centralizzato e pluralista. Questa si limita ad estrarre il valore prodotto dalla società, che detiene diritti minimi e viene privata delle libertà fondamentali. In queste condizioni la società non produce alcun tipo di crescita poiché mancano gli incentivi affinché essa si attivi.

L’élite non permette alcuna distruzione creatrice (creative distruction), nonostante questa sia necessaria per alterare lo status quo e crescere economicamente. Ciò si realizza quando il processo non viene arrestato da economic e political losers, coloro che risentono degli effetti della distruzione. Come ad esempio fecero Nicola I in Russia e Francesco I in Austria-Ungheria con l’arrivo della rivoluzione industriale: negarono ogni possibilità imprenditoriale e cercarono di arginare i progressi tecnologici che potevano mettere in crisi la loro base di potere, come oggi avviene in Corea del Nord.

Perché qualcuno ci riesce

Se esistono cause identificabili dietro al fallimento di una nazione – una élite estrattiva ai vertici del potere politico ed economico – si possono dunque desumere le ragioni del successo, seguendo un processo di esclusione, che pure non è stato esente da critiche, come ha scritto Rachman sul Financial Times. Alcune società possiedono istituzioni politiche pluralistiche (democrazia rappresentativa e libero mercato): queste, dette inclusive, fanno sì che le decisioni vengano prese in luoghi dove convivono i rappresentanti di interessi vari e diversificati. Al contrario di quanto avviene nelle società estrattive, nelle quali sono gli interessi della sola élite ad essere riconosciuti.

Il caso del Botswana è emblematico in tal senso: avendo sviluppato una società inclusiva fin dalle sue origini, il suo PIL pro capite è tra i più elevati del continente. Alla fine del XIX secolo i capi delle tribù Tswana che popolavano il paese si diedero strutture moderne e centralizzate, talvolta con forme embrionali di democrazia elettiva. L’amministrazione coloniale mantenne queste strutture locali e con l’indipendenza nel 1966 fu eletto presidente Seretse Khama, già re nel precedente protettorato del Bechuanaland. Khama mantenne la democrazia con elezioni puntuali, uguaglianza della legge, mercato libero e infrastrutture efficienti. Istituzioni inclusive quali strutture politiche sufficientemente centralizzate e meccanismi a limitazione del potere politico, insieme l’assenza di un intenso sfruttamento coloniale, hanno permesso al Botswana di mantenere una crescita economica costante per oltre mezzo secolo.

In realtà alcuni stati estrattivi hanno mostrato anch’essi una crescita economica, che però è stata limitata nel tempo: è il caso dell’Unione Sovietica tra il 1930 ed il 1970. Anche la Cina deve il suo recente slancio alla maggiore inclusività delle sue istituzioni economiche, possibili con le aperture di Deng Xiaoping negli anni ’80, ma al contrario sono scarsi i segnali di un passaggio ad un regime politico democratico. Nonostante la Cina venga considerata la prossima potenza economica, mostra ancora segni di arretratezza finanziaria, carenze infrastrutturali e notevoli episodi di corruzione e criminalità organizzata. Inoltre il suo futuro sarà determinato dalla capacità di integrarsi o meno nell’ordine internazionale, con una probabile e conseguente riduzione della leadership degli Stati Uniti. Tuttavia la recente partecipazione della Repubblica Popolare Cinese alle istituzioni multilaterali dimostra una propensione verso la via dell’integrazione all’ordine già esistente: a questo proposito risulta emblematica l’adesione all’Organizzazione Mondiale del Commercio nel dicembre 2001.

Conclusioni

I motivi del successo, e soprattutto del progresso, politico ed economico degli stati si collegano a due caratteristiche sostanziali di una società inclusiva: democrazia rappresentativa e libero mercato. Due valori che gli Stati Uniti identificano come propri e costitutivi della propria identità, oltre ad essere parte delle logiche che, a parere di John Ikenberry, hanno fondato l’ordine postbellico liberale a guida americana.

Una teoria della modernizzazione era già stata esposta da Lipset nel 1959, ipotizzando che la società cresca muovendosi verso la modernità e dunque la democrazia. Ma l’esperienza storica degli Stati Uniti e le considerazioni di Acemoglu e Robinson lasciano pensare che la dinamica funzioni in senso contrario: sono le istituzioni inclusive a comportare prosperità economica, dando vita ad un circolo virtuoso che protegge il sistema. Ugualmente a livello globale un contesto di maggiore interdipendenza tra gli stati non può che continuare a rafforzare lo stesso ordine internazionale liberale.

Considerato quanto affermato finora, nonostante le aspettative rivolte al “balzo in avanti” della Cina, il paese dimostra la carenza di istituzioni sufficientemente inclusive perché il successo economico – e quindi politico – possa mantenersi sul lungo periodo, così da elevare la Cina al ruolo di egemone alternativo. Malgrado più volte in passato sia stato ipotizzato il declino del potere americano a favore di altri, ad oggi l’aquila non è ancora precipitata.

Gli Stati Uniti dopo il 1989 si sono trovati ad affrontare un mondo unipolare, vincendo una guerra mai combattuta. Dal 2001 hanno scelto l’unilateralismo, tornando poi sui propri passi. La strada scelta oggi è quella del multilateralismo e il tempo della pax americana sembra ormai concludersi. L’aumento del potere economico cinese, forse anche militare, intaccherà parte dell’hard power con cui gli Stati Uniti hanno dominato l’ordine internazionale nel XX secolo. Ma in futuro le istituzioni inclusive americane forniranno il soft power necessario perché le nazioni continuino a preferire l’egemonia liberale degli Stati Uniti.

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