Le politiche di vicinato dell’Unione Europea con il Marocco occupano una parte consistente nell’agenda politica di entrambi i partner. Il dibattito è iniziato alla fine degli anni ’60 e ha prodotto pregevoli passi in avanti nella marcia di avvicinamento del Regno del Marocco verso gli standard di quella che all’epoca era la CEE, divenuti poi pilastri dell’Unione Europea. In particolare, gli accordi di cooperazione si sono concentrati su aiuti finanziari di varia natura dell’Europa nei confronti del Marocco e in vari impegni legati al mercato finale di prodotti industriali e agricoli nella salvaguardia di comuni interessi. I soldi europei che sarebbero dovuti servire per implementare riforme strutturali in un contesto come quello marocchino, tuttavia, sono serviti solo a fare timidi passi avanti nella ricerca di una convergenza tra i due standard di vita a confronto quali sono quelli marocchini e quelli europei.

L’analisi degli accordi di cooperazione nel loro corso evolutivo aiuta sia a cogliere gli aspetti salienti della partnership tra UE e Marocco sia a cogliere quali sono stati i reciproci interessi nel contrarre tali cooperazioni. Indagare questi aspetti consente di mettere in luce i meccanismi che regolano il vicinato europeo nei confronti del Nord Africa e dunque nell’area Mediterranea. La presentazione delle relazioni tra UE e Regno del Marocco, unitamente alla disamina dei profili di criticità delle stesse costituiscono gli scopi che si prefigge questo saggio.

Background

La prima bozza dei rapporti di cooperazione tra Unione Europea e Marocco può essere datata al luglio del 1969, quando fu segnato il primo accordo di cooperazione della durata quinquennale tra la Comunità Economica Europea (CEE) e il Regno del Marocco. La ratio di tale accordo era essenzialmente commerciale e rientrava nel quadro della gestione degli interessi francesi nei paesi maghrebini post-coloniali. Infatti, proprio la Francia era la principale potenza europea per ammontare di aiuti nei confronti del Marocco. L’accordo privilegiava il settore manifatturiero marocchino rendendo la sua esportazione esentasse, pur condizionandola ad un contingentamento delle quote stabilito dalla CEE. Il Marocco approfittò dell’accordo per potenziare il settore tessile e del pellame ma fu severamente condizionata la sua possibilità di esportare beni agricoli per evitare che prodotti estremamente competitivi facessero il loro ingresso nel mercato europeo.

Nel biennio 1976-78 fu siglato un nuovo accordo bilaterale di cooperazione tra CEE e Marocco, che prese il nome di Global Mediterranean Policy (GMP) e che era esteso anche ad Algeria e Tunisia. Il GMP approfondiva le aree di cooperazione non limitandosi solamente al commercio ma prevedendo anche aiuti economici e finanziari (nella forma di protocolli finanziari bilaterali) per lo sviluppo, la modernizzazione e la diversificazione delle industrie marocchine. Una nuova serie di restrizioni ebbero, però, un effetto “catastrofico sull’export nordafricano”. Tra queste restrizioni una in particolare ebbe effetti devastanti per il Marocco: la Politica Agricola Comune, in virtù della quale la CEE stabilì un tariff calendar che limitava l’accesso al mercato europeo per quote di prodotti agricoli marocchini in stagioni nelle quali la produzione europea non riusciva a soddisfare la domanda. Tale clausola di cooperazione provocò dure conseguenze economiche in un paese principalmente agricolo ed esportatore come il Marocco.

Il GMP ha segnato un passaggio fondamentale per le successive relazioni di vicinato tra Regno del Marocco e CEE. Nel 1981 e nel 1986, l’accordo di cooperazione GMP e i suoi relativi annessi finanziari sono stati rinnovati per un periodo di cinque anni con una netta crescita nei prestiti e nelle concessioni della Commissione Europea (i prestiti della Commissione sono più vantaggiosi di quelli della Banca Europea degli Investimenti). Nel 1991, i contenuti del GMP sono stati incorporati dalla Renovated Mediterranean Policy (RMP), che ha aperto la quarta generazione della cooperazione finanziaria tra Europa e Marocco. Tuttavia, si è trattato di una stagione molto problematica in quanto tra il 1992 e il 1996, il Parlamento Europeo rifiutò di approvare il protocollo marocchino per opporsi alle gravi violazioni dei diritti umani perpetrati entro i confini nazionali marocchini e nel Sahara Occidentale. Le principali novità del RMP consistettero nel “dare preferenza alle riforme economiche e strutturali nei paesi beneficiari e nel rilanciare forme di cooperazione regionale con un occhio di riguardo nei confronti dell’ambiente”.

Framework normativo

A partire dal 1995, ha preso forma il framework normativo che delinea lo stato attuale delle relazioni tra UE e Marocco. Vale la pena, in questa sede, ripercorrere l’evoluzione di alcuni tra i più importanti accordi di cooperazione. Questo consentirà di metterne in luce i principali profili di criticità.

Programma MEDA

Nel novembre del 1995, fu siglato a Barcellona il cosiddetto Programma MEDA, che è divenuto lo strumento normativo principale per la gestione degli aiuti dell’Unione Europea nella sua politica di vicinato in area mediterranea. Questa Euro-Mediterranean Partnership fu creata con lo scopo di “incoraggiare e supportare le riforme delle strutture economiche e sociali dei partner mediterranei” in vista dello stabilimento di un’area di libero scambio mediterranea, prevista per il 2010. Le risorse allocate dal MEDA sono di natura bilaterale e cioè stabilite all’interno del framework del National Indicative Programmes (NIP), mentre a livello regionale hanno una natura multilaterale. Nel caso del Marocco, il NIP ha dato priorità alle riforme economiche settoriali, allo sviluppo del settore privato attraverso un sostegno diretto alle aziende marocchine e al sostegno verso strategie di equità sociale e lotta alla povertà. Nel framework del MEDA, il Marocco ha ricevuto 630 milioni di euro di sostegno economico e oltre 500 milioni di prestiti dalle risorse dirette della Banca Europea degli Investimenti.

Association Agreement

A seguito della Euro-Mediterranean Partnership del 1995 e dopo lunghi negoziati, è entrato in vigore nel 2000 il cosiddetto Association Agreement between the EU and Morocco, che attualizzando il GMP del ’76 ha aggiunto ad esso nuove aree di sviluppo come il dialogo politico Europa-Marocco e la promozione di scambi culturali. Accanto a questo, l’Association Agreement ha creato due istituzioni comuni, che si riuniscono regolarmente: l’Association Council (a livello ministeriale) e l’Association Committee (a livello degli alti funzionari pubblici).

L’Association Agreement pone in essere una clausola di sospensione qualora non siano rispettati i diritti umani e i principi democratici nei paesi partner mediterranei. Sugli aspetti economici, la EU-Morocco Association Agreement stabilisce: 1) La creazione progressiva di una zona di libero scambio, entro i dodici mesi dalla firma dell’accordo; 2) la progressiva diminuzione della tassazione per i prodotti commerciali in base a un calendario prestabilito; 3) alcune misure di tassazione eccezionali dei paesi partner (limitate a un max di 5 anni), per la protezione delle aziende emergenti interne; 4) la libera circolazione di capitali istituita per investimenti diretti in Marocco, così come la possibilità di rimpatriare i guadagni da capitali e interessi; 5) sono state mantenute le quote previste dalla “tariff calendar” per agricoltura e settore ittico, anche se sottoposte a costanti aggiornamenti.

European Neighbourhood Instrument

L’Association Agreement rappresentò il pilastro della cosiddetta European Neighbourhood Policy (ENP) del 2004, il documento in cui sono espresse le basi legali della cooperazione tra Europa e Marocco. Con l’ENP il Marocco è divenuto gradualmente “un partner privilegiato dell’Unione Europea nelle aree della cooperazione politica ed economica così come del commercio e dello sviluppo tecnico”. La filosofia alla base dell’ENP è quella del mutuo impegno nel promuovere comuni valori e implementarli con degli Action Plans in cui vengono definite una serie di riforme sociali, economiche e politiche con priorità di breve-medio termine.

All’interno del framework dell’ENP, nel periodo 2007-2013 è stato formalizzato lo European Neighbourhood and Partnership Instrument (ENPI), il principale strumento normativo per il finanziamento degli accordi di cooperazione con i paesi partner nei rapporti di vicinato mediterranei (Marocco incluso). L’ammontare finale delle risorse allocate è di 1,3 miliardi di euro, destinati all’implementazione dei National Indicative Programmes marocchini per i trienni 2007-2010 e 2011-2013. Tra gli assi strategici contenuti in questi programmi: supporto allo sviluppo delle politiche sociali; supporto alle opere di modernizzazione economica; supporto istituzionale; supporto alla buona governance e ai diritti umani; messa in sicurezza della protezione ambientale.

Questi Action Plans sono confluiti in uno strumento più organico che prende il nome di European Neighbourhood Instrument (ENI) e che costituisce la base delle relazioni finanziarie UE-Marocco nel periodo 2014-2020. Le risorse allocate dagli Action Plans dell’ENI, sono accompagnate da Programmi di Cooperazione Tematica , per esempio in ambito di tutela dei diritti umani, di ambiente e di società civile. L’assistenza finanziaria di cui si giova il Marocco assume principalmente la forma degli Annual Action Programmes, accordi di cooperazione bilaterale finanziati ogni anno sotto l’ombrello dell’ENI.

Nel triennio 2014-2017, l’assistenza bilaterale della UE al Marocco varia tra un minimo di 728 milioni di euro e un massimo di 890 milioni, in base ai bisogni del paese partner e del suo effettivo progresso nell’implementare il suo piano nazionale di riforme, così come è stabilito nel testo del Single Support Framework (SSF) 2014-2017. Tre sono i pilastri della cooperazione per il triennio in esame: equo accesso ai servizi sociali; governance democratica, rule of law e mobilità; occupazione e crescita inclusiva e sostenibile.

Strumenti tematici di cooperazione

In aggiunta ai programmi di cooperazione dell’ENI, il Marocco riceve finanziamenti aggiuntivi attraverso numerosi altri programmi tematici e strumenti come lo European Instrument for Democracy and Human Rights (1,9 milioni di euro nel 2015), il Civil Society and Local Authorities Programme (0,76 milioni di euro nel 2015) e i contributi per lo sviluppo del programma Erasmus in Marocco (a partire dal 2014).

Criticità e prospettive di sviluppo

Sull’effettiva situazione delle relazioni UE-Marocco sono state sollevate non poche perplessità. In particolare ci si è chiesti se la storia recente degli accordi di cooperazione con il Regno del Marocco, almeno dal luglio del 1999 data nella quale salì al trono il re Mohamed VI, siano realmente coincisi con “trasformazioni strutturali del regime politico marocchino e sulle sue prospettive economiche di convergenza con gli standard di vita dell’UE e con l’integrazione entro l’area economica e sociale europea”.

Iván Martín, Senior Research Fellow presso il Barcelona Center for International Affairs (CIDOB) è tra i più convinti detrattori degli accordi di cooperazione bilaterali UE-Marocco. In un suo post sul blog della London School of Economics, ha affermato che, dati alla mano, “occorreranno altri 69 anni, o meglio altre due generazioni, affinché il Marocco raggiunga un livello di standard di vita pari al 50 per cento di quelli attualmente presenti nell’eurozona”. Secondo Màrtin ciò sarebbe in parte dovuto a resistenze interne al Marocco riguardo le politiche di vicinato con l’UE, in parte a imperfezioni strutturali degli stessi strumenti normativi che sono stati posti a fondamento di tale cooperazione. Tra questi, il Mobility Partnership with the EU (2013) che, pur avendo il merito di stabilire un framework per il dialogo politico sulle migrazioni tra i due partners, si risolve in una elencazione di good practices senza alcun significato politicamente rilevante. Ciò è dovuto al fatto che all’interno della Mobility Partnership with the EU non è stato previsto alcun impegno né per facilitare le migrazioni regolari di lavoratori, né per migliorare lo status dei cittadini marocchini che risiedono in
Europa.

Ci sarebbero, sempre secondo Màrtin, punti nebulosi anche per ciò che concerne il negoziato dell’ambiziosa Deep and Comprehensive Free Trade Area (DCFTA), inaugurato nel marzo del 2013. Ridotta all’essenziale la creazione della DCFTA si risolve nel tentativo di implementare il Free Trade Agreement del 1998 e che ha portato alla liberalizzazione del commercio bilaterale di prodotti industriali dal marzo 2012. I punti deboli di tale accordo sono tanti: il fatto che non preveda alcuna attenzione per il settore dei servizi, per la competitività, per il diritto alla proprietà intellettuale, per la protezione degli investimenti. Tutte queste aree servirebbero per sostanziare l’avvicinamento del Regno del Marocco con le linee guida della legislazione europea sulle aree di libero scambio e sugli standard industriali e tecnici necessari nelle differenti filiere produttive.

In conclusione, se le politiche di vicinato tra UE e Regno del Marocco hanno prodotto pregevoli risultati in alcuni settori, è pur vero che necessitano di ulteriori approfondimenti per ciò che concerne altri aspetti della cooperazione. I ruoli dei due partner degli accordi di cooperazione sono stati delineati in maniera evidentemente chiara: l’Europa come potenza finanziatrice e il Regno del Marocco come destinatario di tali finanziamenti. Tuttavia, se nell’allocare risorse non si segue una pianificazione virtuosa dei danari per lo sviluppo e l’approfondimento di segmenti parimenti importanti ai mercati e che fondano le moderne società di mercato, il gap negli standard difficilmente verrà colmato.

La percezione che se ne trae dalle parole dell’Ambasciatore del Regno del Marocco in Italia, S.E. Hassan Abouyoub, pronunciate in occasione dell’incontro alla LUISS “Guido Carli” di Roma con gli studenti del Master in Economia e Istituzioni dei Paesi Islamici suonano come monito: “Dov’è finita l’Europa? Il Marocco è un Paese pieno di risorse. Serve approfondire le nostre cooperazioni bilaterali”. Aggiungo, come ulteriore soluzione, che nelle politiche di vicinato Euro-Mediterranee occorre abbandonare una prospettiva unicamente bilaterale, favorendo il multilateralismo come risorsa della partnership. Solamente attraverso una maggiore inclusività delle Organizzazioni regionali, sarà possibile avvicinare realmente gli standard nordafricani a quelli europei e superare un gap di sviluppo altrimenti incolmabile.

Bibliografia